В мае этого года в Бонне прошла первая после конференции в Париже встреча стран-участниц Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН), где началась работа Специальной рабочей группы по Парижскому соглашению (Ad hoc group on Paris Agreement, APA), а также прошли сессии постоянных Вспомогательных органов РКИК ООН – SBI и SBSTA. Они также активно работают над претворением в жизнь решений Парижа, как самого соглашения на период после 2020 года, так и решений о действиях до 2020 года.
Общий взгляд на встречу в Бонне
В итоге работы АРА, SBI и SBSTA над пунктами Парижских решений должен появиться своего рада свод «правил» – руководящих принципов, рекомендуемых методик, временных графиков и форматов предоставления информации, способов учета и подсчета и т.п. Конечно, они не могут выходить за рамки принципов и сферы охвата Парижского соглашения и смежных с ним решений РКИК ООН. Для решения этих непростых вопросов было отведено 5 лет, затем «правила» должны поступить на рассмотрение заседания Конференции сторон РКИК (КС), объединяющего страны, ратифицировавшие соглашение (СМА), которое к тому времени уже должно вступить в силу.
В Бонне основным предметом переговоров были вопросы предоставления отчетности и информации, различные методические аспекты, причем не только по выбросам, но и по адаптационным действиям, выделению и получению финансовой помощи, оценке глобальных результатов всех стран в целом и т.п. Также начались переговоры по рыночным и нерыночным механизмам взаимодействия стран на уровне двусторонних и многосторонних проектов.
Акцент на отчетность и методики вызван тем, что Парижское соглашение не вводит каких-либо квот, налогов или платежей, даже действия стран называются не обязательствами, а вкладами в глобальные усилия по снижению выбросов парниковых газов и адаптации к изменениям климата. Большие или меньшие выбросы страны или поглощение СО2 ее лесами не ведут к получению финансовых средств. При этом большая помощь оказывается наиболее слабым и уязвимым странам, прежде всего, наименее развитым.
Снижение выбросов
В Бонне начался обмен мнениями по тому, как следует детализировать, предоставлять и рассматривать INDC стран (Intended Nationally Determined Contributions). Предполагается, что будет вестись специальный Реестр. По вопросам глобального подведения итогов, многие страны полагают, что это далеко не только итоги по объему выбросов парниковых газов, но и итоги работы по адаптации. Большое внимание уделяется тому, как будет вестись подведение итогов, какова будет процедура использования информации, получаемой от МГЭИК и от других источников. Будут ли заданы какие-либо более детальные ориентиры, иные, чем общие цели, прописанные в соглашении. В частности, малые островные государства настаивают на сравнении итогов со сценарием «ниже 1,5 град. С».
Глобальное подведение итогов намечено только на 2023 год. Времени до этого еще много, выйдет ряд специальных докладов и Шестой оценочный доклад МГЭИК, который в принципе может скорректировать те или иные положения и численные оценки антропогенного воздействия на климатическую систему Земли. Однако уже на 2018 год намечена своего рода оценка состояния дел «facilitative dialogue», проведение которой будет, насколько возможно, учитывать правила подведения глобальных итогов.
В Бонне было уделено много внимания вопросам международных проектов по снижнию выбросов парниковых газов и устойчивому развитию (механизм устойчивого развития). Для них в ближайшие годы надо будет разработать и принять массу «правил» и руководств, в частности, чтобы исключить двойной учет (стране-донору и стране-хозяину проекта) и искажение информации. Есть здесь и принципиальное отличие от Киотского протокола - проекты будут основываться не на едином рынке и цене снижения выбросов, а на двусторонних договоренностях стран и их взаимной выгоде в самом широком ее понимании.
Адаптация к изменениям климата
Адаптация – принципиально новая черта и приоритет Парижского соглашения. Поэтому в Бонне в очень многие вопросы, где ранее фигурировало только предотвращение, была внесена и адаптация. В частности, адаптация была прямо прописана в скорректированной повестке дня АРА. Адаптация будет фигурировать и в глобальном подведении итогов, хотя сейчас очень сложно сказать, будет ли она как-то измерена численно. Встал вопрос об измерении адаптации. Теоретически это может быть объем выделенных финансовых средств - эффективно ли они тратятся, число людей или площадь земель, охваченных мерами адаптации, и т.п. Глобальная цель по адаптации в соглашении прописана в самых общих выражениях и вряд ли может служить четким ориентиром для подведения итогов.
Лесные вопросы
Как таковые лесные вопросы на данной сессии не затрагивались, но не раз отмечалось, что нужно будет решить немало методических вопросов, в частности, по продукции из древесины. Имеется в виду, что если древесина, бумага или иная продукция вывозится из страны, то выбросы, связанные с ее сжиганием или разложением на свалках, должны быть засчитаны стране-импортеру. Сейчас это не так, вся срубленная древесина «автоматически» засчитывается как выброс страны, где произошла рубка, и в тот год, когда это было сделано.
Разобраться с лесами в Парижском соглашении, вероятно, будет проще, чем в Киотском протоколе. В соглашении нет квот, зачет поглощения СО2 лесами на международном уровне не связан с деньгами, поэтому нет «соблазна» подправлять отчетность или в чем-то леса ограничивать. Во всем, кроме продукции из древесины, международных руководств для национальной отчетности фактически не требуется, нужно просто следовать науке и показать те потоки СО2, которые сейчас «видит атмосфера».
Финансовые вопросы
Прямого обсуждения финансовых вопросов в Бонне не было. Основной вопрос – как продвинуть разработку «дорожной карты» климатического финансирования. Она должна включать график достижения уровня 100 и более млрд. долларов в год; насколько возможно, определение долей государственного и частного финансирования; распределение средств, выделяемых на предотвращение, адаптацию, передачу технологий и другие вопросы. По сути дела речь идет о создании процесса регулярного предоставления информации о планируемом выделении средств и их «составе» (государственные и частные, кредиты и займы, каналы предоставления и т.п.).
Сейчас по представленной в РКИК ООН информации, содержащейся в INDC стран, к 2030 г. для низкоуглеродного развития нужно 421 млрд. US$ (54 страны), а для адаптации 615 млрд. US$ (61 страна). По оценке ЮНЕП, в ближайшие 15 лет поток климатического финансирования из развитых стран в развивающиеся должен составить 150 млрд. US$ в год для низкоуглеродного развития и 130 млрд. US$ в год для адаптации. По имеющемуся опыту можно сказать, что из указанных 150 млрд. US$/год большая часть будет идти в проекты по энергоэффективности и ВИЭ, инфраструктурные проекты, небольшая часть может пойти в газовую энергетику. Маловероятно, что климатическое финансирование будет охватывать высокоэффективные технологии сжигания угля. Ориентировочная оценка показывает, что за счет «Парижского» финансирования вероятен 30-50%-ный рост инвестиций в ВИЭ в развивающихся странах. Сейчас эти инвестиции составляют примерно 150 млрд. US$/год, из которых более 80 приходится на солнечную энергетику и более 65 на ветровую генерацию, в остальные виды ВИЭ инвестиции очень невелики. В целом та же картина наблюдается и в развитых странах.
Международная организация гражданской авиации
Параллельно с деятельностью РКИК ООН идет процесс принятия решений по выбросам парниковых газов в Международной организации гражданской авиации (ICAO, ИКАО). Выбросы от международного авиационного транспорта составляют примерно 1 млрд. т СО2 в год (имеются в виду только прямые выбросы от сжигания авиационного топлива, косвенные эффекты, в частности, влияние конденсационных следов самолетов в данном случае не учитываются), или 2% от всех антропогенных выбросов парниковых газов. Однако объем перевозок растет, и по имеющимся оценкам к середине века выбросы могут возрасти в 3 раза. Большого потенциала сокращения выбросов нет, самолеты, как правило, уже имеют хорошую топливную экономичность. Возможный переход на биотопливо пока рассматривается как дело весьма отдаленного будущего. Поэтому в ИКАО речь идет о компенсации выбросов за счет тех или иных проектов. Фактически дело сводится к платежам за выбросы.
Ожидается, что ИКАО примет решения очень скоро, когда с 27 сентября по 9 октября в Монреале пройдет ассамблея этой организации. Все страны согласны, что решения должны носить постепенный и долгосрочный характер. При этом в качестве долгосрочной цели часто фигурирует удержание выбросов на уровне 2020 года. Нерешенных проблем очень много. Китай и большое число развивающихся стран настаивают на таком введении платежей, когда с 2020 года они охватывают только рейсы между развитыми странами, а остальные рейсы «подключаются» на 5-10 лет позже. Рейсы в наименее развитые страны или из них вообще предлагается из системы платежей исключить. Нет согласия в том, как организовать выделение квот – объема выбросов, не облагаемого платежами, в частности, как быть с новыми и быстро развивающимися авиакомпаниями, у которых «базовый уровень» отсутствует или очень мал.
Прочие вопросы
Сейчас сложилась ситуация, когда во многих странах действия на суб-национальном уровне провинций, штатов, крупных городов, бизнес-ассоциаций и отдельных компаний, частных или частно-государственных инициатив идут более активно, чем национальные, проводимые правительствами стран. В Бонне в рамках обсуждения действий на период до 2020 года рассматривался вопрос взаимодействия с суб-национальными инициативами, их внедрения в деятельность РКИК ООН. Очевидно, что такое внедрение может быть только добровольным и только при одобрении на уровне стран, но нужно понять, как может выглядеть этот процесс, какие документы могут быть приняты для «легализации и глобализации» суб-национальных действий в рамках РКИК ООН.
После сессии в Бонне данный вопрос обсуждался во время встреч США-Индия (на уровне президентов) и США-Китай (на уровне министров иностранных дел) 6-7 июня, 2016 г. Там было еще раз подтверждено, что инвестиционно-технологическое сотрудничество по низкоуглеродному развитию, в частности, по ВИЭ – один из главных приоритетов трех стран. В данном контексте Китай и Индия считают целесообразным в ближайшее время ратифицировать Парижское соглашение. При этом США окажут Индии инвестиционную и технологическую поддержку в строительстве 175 ГВт ВИЭ, из которых 100 ГВт – солнечная энергетика. Кроме того, 1 млрд. USD направляется на развитие децентрализованных источников энергии, преимущественно солнечных в отдаленных районах. В сотрудничестве США и Китая по ВИЭ основная роль также отводится солнечной энергетике. Страны разработают единые стандарты качества, работы и тестирования оборудования. США будет содействовать развитию в Китае и Индии ядерной энергетики, но масштабы сотрудничества по ВИЭ гораздо больше.
В Бонне активно обсуждался вопрос о том, что делать, если Парижское соглашение вступит в силу раньше, чем будут разработаны его «правила». В принципе это может произойти в 2016 году. Один из вариантов – будет заседание конференции сторон РКИК, объединяющее страны, ратифицировавшие соглашение (СМА), но активная работа этого органа не начнется, пока «правила» не будут готовы для принятия СМА. Работа АРА, SBSTA и SBI над «правилами» будет продолжена по ранее намеченному графику. Другие варианты предполагают то или иное изменение работы АРА и графика работы органов РКИК ООН.
В целом встречу в Бонне можно признать удовлетворительной, страны твердо намерены выполнять Парижские решения, но не перевыполнять. Ускорять процесс или усиливать заявленные в Париже цели большинство стран не намерено. Об изменении первоначального плана работ APA и других органов РКИК ООН (см. Приложение), вызванным вероятным более ранним вступлением в силу Парижского соглашения (в любом случае его действие начнется после 2020 года), в Бонне говорилось только на неофициальном уровне.